Jebakan Hukum Swakelola Rehabilitasi Sekolah

Beberapa hari lalu saya dibuat tercengang dengan berita pada laman Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan (Kemdikbud) yang berjudul “Swakelola Rehabilitasi Sekolah Dinilai Lebih Baik.”

 

Yang membuat saya tercengang adalah, tulisan tersebut sama sekali tidak mencantumkan dasar hukum apapun untuk mendukung pernyataan yang tertulis. Tulisan tersebut juga mencantumkan beberapa pernyataan di bawah ini:

1. Mekanisme pembangunan ruang kelas lebih baik menggunakan sistem swakelola dibandingkan dengan proses tender;
2. Sistem  swakelola dapat menghemat anggaran 25-30 persen;
3. Dicontohkannya,  di SDN Kendayakan Kragilan, dengan dana rehabilitasi Rp196 juta untuk tiga lokal dapat menambah satu lokal untuk guru dan untuk sanitasi; dan
4. Keuntungan lainnya adalah dapat menciptakan lapangan kerja.

Apakah benar pernyataan-pernyataan tersebut? Mari kita telaah.

Dasar Hukum

Pelaksanaan pengadaan rehabilitasi sekolah wajib mengacu pada Perpres Nomor 54 Tahun 2010 karena anggaran yang digunakan adalah APBN. Hal ini tertuang pada Pasal 2 Perpres 54/2010 yaitu “Pengadaan Barang/Jasa di lingkungan K/L/D/I yang pembiayaannya baik sebagian atau seluruhnya bersumber dari APBN/APBD.”

Khusus swakelola, dijelaskan pada Pasal 26 Ayat 1 Perpres 54/2010 yaitu “Swakelola merupakan kegiatan Pengadaan Barang/Jasa dimana pekerjaannya direncanakan, dikerjakan dan/atau diawasi sendiri oleh K/L/D/I sebagai penanggung jawab anggaran, instansi pemerintah lain dan/atau kelompok masyarakat.”

Pada pasal ini dapat dilihat bahwa swakelola terdiri atas 3 jenis, yaitu:

1. K/L/D/I sebagai penanggung jawab anggaran;
2. Instansi Pemerintah Lain; atau
3. Kelompok Masyarakat.

Persyaratan sebuah pekerjaan dapat diswakelolakan yang dituangkan dalam Pasal 26 Ayat 2 adalah:

1. pekerjaan yang bertujuan untuk meningkatkan kemampuan dan/atau memanfaatkan kemampuan teknis sumber daya manusia serta sesuai dengan tugas pokok K/L/D/I;
2. pekerjaan yang operasi dan pemeliharaannya memerlukan partisipasi langsung masyarakat setempat;
3. pekerjaan yang dilihat dari segi besaran, sifat, lokasi atau pembiayaannya tidak diminati oleh Penyedia Barang/Jasa;
4. pekerjaan yang secara rinci/detail tidak dapat dihitung/ ditentukan terlebih dahulu, sehingga apabila dilaksanakan oleh Penyedia Barang/Jasa akan menimbulkan ketidakpastian dan risiko yang besar
5. penyelenggaraan diklat, kursus, penataran, seminar, lokakarya atau penyuluhan;
6. pekerjaan untuk proyek percontohan (pilot project) dan survei yang bersifat khusus untuk pengembangan teknologi/metode kerja yang belum dapat dilaksanakan oleh Penyedia Barang/Jasa;
7. pekerjaan survei, pemrosesan data, perumusan kebijakan pemerintah, pengujian di laboratorium dan pengembangan sistem tertentu;
8. pekerjaan yang bersifat rahasia bagi K/L/D/I yang bersangkutan;
9. pekerjaan Industri Kreatif, inovatif dan budaya dalam negeri;
10. penelitian dan pengembangan dalam negeri; dan/atau
11. pekerjaan pengembangan industri pertahanan, industri alutsista dan industri almatsus dalam negeri.

Mari ditelaah satu persatu persyaratan tersebut:

1. Tugas pokok sekolah adalah menyelenggarakan kegiatan belajar mengajar bukan untuk melaksanakan rehabilitasi gedung dan bangunan, sehingga seharusnya sekolah tidak dapat melaksanakan swakelola untuk rehabilitasi gedung dan melanggar Pasal 26 Ayat 2 Huruf a.
2. Gedung sekolah juga tidak masuk dalam klasifikasi pekerjaan yang operasi dan pemeliharaannya memerlukan partisipasi langsung masyarakat setempat karena operasi dan pemeliharaan sehari-hari dilaksanakan oleh manajemen sekolah. Contoh pekerjaan yang operasi dan pemeliharaan memerlukan partisipasi langsung masyarakat adalah WC Umum atau jalan desa karena memang digunakan langsung sehari-hari oleh masyarakat.
3. Pasal 26 Ayat 2 huruf c hingga k juga tidak dapat dijadikan dasar untuk swakelola rehabilitasi sekolah.

Sehubungan dengan hal tersebut maka sekolah tidak dapat melaksanakan rehabilitasi gedung dengan cara swakelola.

Salah satu alasan yang sering disampaikan adalah dana rehabilitasi merupakan dana hibah, sehingga dapat dilakukan dengan cara swakelola.

Pendapat ini merupakan pendapat yang masih berdasarkan kepada Keputusan Presiden (Keppres) Nomor 80 Tahun 2003 yang memang menyebutkan bahwa salah satu tipe swakelola adalah “Kelompok masyarakat penerima hibah.”

Kata “penerima hibah” ini telah dihilangkan pada Perpres Nomor 54 Tahun 2010.

Bahkan khusus untuk kelompok masyarakat yang boleh melaksanakan swakelola, telah ditekankan pada Pasal 31 Huruf b Perpres 54/2010 yaitu “pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa hanya diserahkan kepada Kelompok Masyarakat Pelaksana Swakelola yang mampu melaksanakan pekerjaan.” Hal ini menegaskan bahwa harus ada penilaian terlebih dahulu apakah kelompok tersebut mampu atau tidak. Kemampuan biasanya sejalan dengan tugas pokok dari kelompok masyarakat setempat, misalnya kelompok masyarakat petani pasti memiliki kemampuan dalam hal pertanian, demikian juga dengan kelompok masyarakat nelayan yang memiliki kemampuan dalam bidang perikanan.

Hal ini saya ungkapkan karena ada juga yang menyampaikan bahwa swakelola dapat dilakukan oleh Komite Sekolah, karena komite sekolah merupakan kelompok masyarakat. Nah, selain tidak memenuhi Pasal 26 Ayat 2, kemampuan komite sekolah untuk melaksanakan rehabilitasi sekolah apakah sudah dipastikan? Berapa banyak diantara mereka yang memiliki kemampuan dalam bidang Jasa Konstruksi? Juga apakah mereka memiliki SKA atau SKT dalam bidang Jasa Konstruksi sesuai wewenang Undang-Undang (UU) Nomor 18 Tahun 1999 tentang Jasa Konstruksi?

Berdasarkan paparan di atas, maka pelaksanaan Rehabilitasi Sekolah dengan cara swakelola oleh sekolah penerima hibah/bantuan tidak berdasarkan peraturan perundang-undangan.

Lebih Baik dan Lebih Hemat

Beberapa alasan lain yang digunakan untuk membenarkan pelaksanaan swakelola adalah swakelola lebih baik daripada proses tender, sistem swakelola dapat menghemat anggaran, lebih banyak bangunan yang dapat dibangun dengan menggunakan cara swakelola dibandingkan dengan lelang, dan dapat menciptakan lapangan kerja.

Swakelola lebih baik?

Kata-kata “baik adalah sebuah kata yang amat subjektif karena bergantung cara pandang dan pengalaman seseorang dalam memandang.

Memang benar bahwa di beberapa daerah, sekolah yang dulu dibangun dengan cara swakelola, kualitasnya lebih baik dibandingkan dengan cara lelang/tender. Hal ini karena kepala sekolahnya amat komit terhadap kualitas sehingga sangat mengawasi pelaksanaan pembangunan. Juga orang tua siswa yang ikut membangun, dilandasi dengan semangat bahwa anaknya bersekolah di sekolah tersebut, maka mereka akan mengerjakan dengan baik.

Tetapi tidak bisa dipungkiri juga, beberapa kepala sekolah malah masuk bui alias hotel prodeo alias penjara karena dituduh korupsi dana swakelola pembangunan gedung. Salah satu beritanya dapat dibaca disini.

Juga banyak sekolah yang dibangun dengan mekanisme swakelola, belum lama digunakan malah rubuh. Hal ini dapat dilihat pada pembangunan gedung perpustakaan SD Negeri Pemurus 8 Banjarmasin yang umur bangunannya baru 1 tahun. Contoh lain adalah pembangunan Gedung Laboratorium IPA SMPN 1 Grogol yang rusak padahal umurnya baru 2 (dua) minggu.

Masih banyak contoh-contoh lain yang amat mudah diperoleh hanya dengan melakukan pencarian menggunakan Google.

Ini membuktikan, metode pengadaan, tidak menjamin mutu pekerjaan.

Swakelola lebih hemat?

Sama dengan tulisan “swakelola lebih baik”, hemat adalah sebuah sifat yang bersifat subjektif dan sulit diukur. Bisa saja pada saat pelaksanaan pembangunan gedung sekolah dilakukan penghematan, tetapi baru 1 bulan dipakai malah rubuh, maka sia-sialah pekerjaan yang telah dilakukan.

Yang harus diingat, swakelola dan menggunakan penyedia barang/jasa harus berlandaskan Harga Perhitungan Sendiri (HPS) yang telah disusun. Penghematan dapat dilakukan apabila penyusunan HPS dilakukan secara profesional dan tidak di-mark-up sehingga menguntungkan diri sendiri atau orang lain. HPS juga harus berdasarkan kepada harga pasar setempat dan telah memperhitungkan pajak dan keuntungan yang wajar.

Pajak tidak bergantung kepada proses pengadaan, swakelola dan penyedia barang/jasa tetap harus menghitung PPn sesuai aturan yang berlaku. Jadi tidak benar bahwa kalau swakelola maka tidak dikenakan pajak.

Kalimat “di SDN Kendayakan Kragilan, dengan dana rehabilitasi Rp196 juta untuk tiga lokal dapat menambah satu lokal untuk guru dan untuk sanitasi” juga tidak menunjukkan bahwa swakelola bisa lebih hemat. Hal ini berarti HPS yang ditetapkan sebelumnya masih terlalu tinggi sehingga sebenarnya setelah dilaksanakan dapat menambah satu lokal lagi.

Penciptaan lapangan kerja dengan metode swakelola juga adalah lapangan kerja semu karena yang bekerja bukan merupakan orang-orang yang ahli di bidangnya. Juga kalau dilaksanakan menggunakan metode lelang/tender, tetap dapat menciptakan lapangan kerja.

Jebakan Hukum

Yang saya khawatirkan sebenarnya adalah jebakan hukum dari pelaksanaan swakelola ini, karena dengan pertanyaan sederhana saja, maka Kepala Sekolah penerima bantuan rehabilitasi sudah sulit untuk menjelaskan. Pertanyaan tersebut adalah “sebutkan dasar hukum dari peraturan perundang-undangan yang membolehkan swakelola rehabilitas bangunan sekolah dilaksanakan oleh sekolah itu sendiri.”

Kalau pembaca searching di google, terlihat sebagian besar yang menjadi korban adalah Kepala Sekolah, karena kepala sekolah sebagai Pengguna Anggaran (PA) bertanggung jawab terhadap pelaksanaan swakelola di sekolahnya, sehingga apabila ada gugatan hukum, maka yang terkena secara langsung adalah kepala sekolah itu sendiri dan bukan pemberi bantuan.

Apalagi dalam juklak bantuan sering dituliskan “pengadaan barang/jasa dilakukan sesuai ketentuan perundang-undangan,” sehingga apabila pemberi bantuan ditanya maka bisa menjawab dengan jawaban “diplomatis” bahwa pada juknis sudah ditetapkan tetapi kepala sekolah sendiri yang tidak melaksanakan.

Selain itu, jangan sampai pemberian bantuan ini merupakan cara untuk mempercepat “daya serap anggaran” tanpa memperhitungkan konsekwensi hukum yang akan diterima oleh penerima bantuan pada masa yang akan datang.

Apabila Bapak Menteri bersikeras bahwa sekolah dapat melaksanakan swakelola untuk rehabilitasi, maka silakan mengusulkan aturan khusus kepada Presiden agar diterbitkan Peraturan Presiden (Perpres) yang spesifik mengatur mengenai pembangunan atau rehabilitasi sekolah.

Hal tersebut bukan tidak mungkin, dibuktikan dengan telah dikeluarkannya Perpres Nomor 59 Tahun 2011 yang mengatur mengenai penunjukan langsung pengadaan barang/jasa untuk kegiatan Sea Games ke XVI di Palembang.

Jalan Keluar

Pertanyaan berikutnya setelah pembahasan di atas adalah ” Bagaimana apabila sekolah telah terlanjur menerima dana untuk rehabilitasi dan diperintahkan melaksanakan melalui metode Swakelola?”

Menafikan pelanggaran pasal 26 Ayat 2 Perpres 54/2010, maka kita dapat menganggap swakelola tersebut adalah swakelola yang dilaksanakan oleh K/L/D/I penanggung jawab anggaran, sehingga dilaksanakan dengan memperhatikan ketentuan Pasal 27 ayat 1 dan 2 serta Pasal 29 Perpres 54/2010.

Hal-hal yang wajib diperhatikan adalah:

1.  Jumlah tenaga dari luar sekolah (termasuk tukang, pengawas, dll) tidak boleh melewati 50% dari jumlah keseluruhan pegawai sekolah yang terlibat dalam pelaksanaan pembangunan. Hal ini karena tujuan utama swakelola adalah menggunakan tenaga yang dimiliki sendiri dan tidak sekedar menjadi broker pekerjaan dan selanjutnya dikerjakan oleh pengusaha secara total. Hal ini tertuang pada ketentuan Pasal 27 Ayat 2 Perpres 54/2010
2. Pengadaan bahan/barang, Jasa Lainnya, peralatan/suku cadang dan tenaga ahli dilakukan oleh ULP/Pejabat Pengadaan dan dilaksanakan menggunakan metode pengadaan barang/jasa sesuai Perpres 54/2010. Hal ini berarti apabila bahan bangunan yang apabila dijumlahkan nilainya melebihi 100 juta, tetap wajib dilelangkan oleh Kepala Sekolah, tidak boleh hanya dibeli langsung ke toko. Apabila nilainya dibawah 100 juta, maka menggunakan metode pengadaan langsung dan memperhatikan bukti-bukti pembayaran sesuai Pasal 55 Perpres 54/2010 dan menggunakan Standard Bidding Document (SBD) Pengadaan Langsung yang dikeluarkan oleh LKPP.
3. Hal ini juga berlaku untuk tenaga ahli dan tenaga terampil yang digunakan, tetap harus memperhatikan ketentuan tenaga ahli dan terampil berdasarkan peraturan perundang-undangan dalam bidang Jasa Konstruksi, yaitu UU Nomor 18/1999 dan peaturan turunannya, termasuk Peraturan Menteri PU (PermenPU) Nomor 7 Tahun 2011. Salah satunya adalah tenaga ahli dan terampil wajib memiliki sertitikat keahlian atau keterampilan yang dikeluarkan oleh LPJK.
4. Kepala sekolah tetap wajib membentuk 3 tim, yaitu tim perencana, pelaksana dan pengawas untuk melaksanakan pekerjaan sesuai tahapan dan bidang tugas yang telah diuraikan pada Lampiran VI Perpres 54/2010.

Semoga amanah yang diberikan dapat dilaksanakan dan tidak menjadi sebuah jebakan hukum yang akan menjerat beberapa tahun yang akan datang.